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民間借貸的“火暴”帶動了非融資擔(dān)保機構(gòu)的“井噴”，其在數(shù)量上已遠超融資性擔(dān)保機構(gòu)，這些機構(gòu)長期游離于監(jiān)管之外，在暴利驅(qū)使下多不從事?lián)I(yè)務(wù)，而是打著“擔(dān)?！钡钠焯柎笏翉氖赂呃刨J，甚至非法集資、非法吸存等嚴重違法違規(guī)活動。因此說，規(guī)范非融資性擔(dān)保機構(gòu)勢在必行。

 

　　在當(dāng)前貨幣政策回歸穩(wěn)健的大環(huán)境下，銀行業(yè)金融機構(gòu)的信貸規(guī)模受到限制，中小企業(yè)資金需求緊張，民間借貸異?；鸨欢@種“火暴”的背后卻潛藏著巨大的金融風(fēng)險，甚至有專家由此擔(dān)心會出現(xiàn)中國式次貸危機。在高額利益驅(qū)動下，非法吸存、非法集資及高利放貸等違法違規(guī)事件層出不窮，一些地方的民間借貸資金鏈已有斷裂的危險，甚至個別地方的民間借貸資金鏈已經(jīng)開始斷裂，而這其中總能看到“擔(dān)保機構(gòu)”的身影，這些所謂的“擔(dān)保機構(gòu)”絕大多數(shù)是不從事?lián)I(yè)務(wù)的非融資性擔(dān)保機構(gòu)。如2011年8月17日，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》“福建驚爆傳銷式高利貸案，公務(wù)人員、農(nóng)行前員工入甕”一文稱，隨著涉及數(shù)億元高息詐騙借貸案浮出水面，福建建陽、武夷山、邵武等地擔(dān)保公司風(fēng)聲鶴唳，據(jù)一些擔(dān)保公司老板估計，單建陽當(dāng)?shù)負?dān)保公司的損失累積已超10億元。近期關(guān)于此類事件的報道不勝枚舉。

 

　　非融資性擔(dān)保機構(gòu)缺乏監(jiān)管和規(guī)范，風(fēng)險頻發(fā)，形勢緊迫，如何對其進行規(guī)范，亟待我們研究思考和解決。

 

　　擔(dān)保機構(gòu)監(jiān)管體制現(xiàn)狀

 

　　根據(jù)擔(dān)保的對象（交易類型）不同，擔(dān)保可分為融資性擔(dān)保和非融資性擔(dān)保。經(jīng)營融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的擔(dān)保機構(gòu)為融資性擔(dān)保機構(gòu)，其余擔(dān)保機構(gòu)為非融資性擔(dān)保機構(gòu)。

 

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行融資性擔(dān)保機構(gòu)監(jiān)管體制的確立

 

　　國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步明確融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)的通知》確立了由銀監(jiān)會牽頭，發(fā)改委、工信部、財政部、商務(wù)部、人民銀行、工商總局、法制辦參加的融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議（以下簡稱“聯(lián)席會議”）制度，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在銀監(jiān)會，銀監(jiān)會融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)工作部具體承擔(dān)聯(lián)系會議的日常工作。聯(lián)席會議主要負責(zé)政策、制度的制定，與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)以及對地方政府的指導(dǎo)工作。而融資性擔(dān)保機構(gòu)的具體監(jiān)管，則是以屬地監(jiān)管為原則，由各省級政府按照“誰審批設(shè)立、誰負責(zé)監(jiān)管”的要求確定相應(yīng)的部門具體負責(zé)。至此，融資性擔(dān)保機構(gòu)被納入了監(jiān)管體系。聯(lián)席會議成立以來，已先后制定出臺了《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）及多個配套制度，初步建立了融資性擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管框架和制度框架。

 

　?。ǘ┓侨谫Y性擔(dān)保尚無監(jiān)管安排

 

　　民間借貸的“火暴”帶動了非融資擔(dān)保機構(gòu)的“井噴”，其在數(shù)量上已遠超融資性擔(dān)保機構(gòu)，這些機構(gòu)長期游離于監(jiān)管之外，在暴利驅(qū)使下多不從事?lián)I(yè)務(wù)，而是打著“擔(dān)?！钡钠焯柎笏翉氖赂呃刨J甚至非法集資、非法吸存等嚴重違法違規(guī)活動。誠然，也有一些非融資性擔(dān)保機構(gòu)是在從事非融資性擔(dān)保等正規(guī)業(yè)務(wù)，但這畢竟是少數(shù)。

 

　　規(guī)范非融資性擔(dān)保機構(gòu)的必要性和緊迫性

 

　?。ㄒ唬┓侨谫Y性擔(dān)保機構(gòu)“亂象”叢生嚴重影響了經(jīng)濟、金融和社會的穩(wěn)定

 

　　由于監(jiān)管缺失，許多非融資性擔(dān)保機構(gòu)并不從事?lián)I(yè)務(wù)，而是以擔(dān)保之名行非法吸存、非法集資或高利放貸之實，尤其是在今年資金面趨緊的情況下，大有愈演愈烈之勢。僅今年二季度以來，媒體就集中報道了一批非融資性擔(dān)保機構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營的事件。如2011年5月6日，《中國證券報》“安徽蕪湖擔(dān)保公司借貸盛行，高利貸年息120%”一文反映，蕪湖擔(dān)保機構(gòu)泛濫，市區(qū)幾乎每幢寫字樓里都有“投資擔(dān)保公司”、“投資咨詢公司”，這些機構(gòu)多涉及高息攬儲、放高利貸等活動，年息高達120%。6月1日，《金融時報》“擔(dān)保業(yè)亂象叢生，隱秘灰色利益鏈條曝光”一文稱，陜西、河南、內(nèi)蒙古由于資金稀缺催生數(shù)量龐大的擔(dān)保機構(gòu)，高息攬儲，高利放貸，涉及金額巨大。8月4日，《經(jīng)濟參考報》“河南擔(dān)保亂象頻出，1.2億多投資資金神秘"蒸發(fā)"”一文反映，河南擔(dān)保業(yè)自2008年以來以近10倍的速度“井噴式”增長，機構(gòu)數(shù)量由190余家增至1600多家，從業(yè)人員由不足4000人發(fā)展至近10萬人，潛藏著巨大風(fēng)險。

 

　　此類報道頻繁見諸媒體報端，足見數(shù)量龐大的非融資性擔(dān)保機構(gòu)缺乏規(guī)范，機構(gòu)“多而不強”，業(yè)務(wù)“多而不精”，其行為具有極大的不確定性，其違法違規(guī)行為使風(fēng)險不斷積聚，嚴重影響了區(qū)域經(jīng)濟、金融和社會的穩(wěn)定，甚至有釀成區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的危險。

 

　?。ǘ┓侨谫Y性擔(dān)保機構(gòu)同樣具有高信用風(fēng)險、高杠桿率所帶來的放大效應(yīng)等風(fēng)險特性，需要實施審慎監(jiān)管

 

　　擔(dān)保公司是一種特殊企業(yè)，它經(jīng)營的是擔(dān)保承諾即信用，而不是一般商品或服務(wù)，管理的是風(fēng)險，承擔(dān)的是責(zé)任。非融資性擔(dān)保機構(gòu)與融資性擔(dān)保機構(gòu)同屬擔(dān)保行業(yè)，也是社會信用體系的組成部分，具有社會信用放大功能和金融中介屬性，具有高信用風(fēng)險、高杠桿率所帶來的放大效應(yīng)等風(fēng)險特性。因此，對非融資性擔(dān)保機構(gòu)同樣需要實施審慎監(jiān)管，以最大限度地發(fā)揮其積極行業(yè)作用的同時盡可能減少可能產(chǎn)生的負外部性。

 

　?。ㄈ┓侨谫Y性擔(dān)保機構(gòu)與融資性擔(dān)保機構(gòu)聯(lián)系緊密，其違法違規(guī)行為給融資擔(dān)保行業(yè)造成了嚴重的聲譽風(fēng)險

 

　　一是兩者在注冊命名方面沒有嚴格區(qū)分?！稌盒修k法》規(guī)定，任何單位和個人未經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)不得在名稱中使用融資性擔(dān)保字樣，但《暫行辦法》及其配套制度未強制要求融資性擔(dān)保機構(gòu)必須冠以“融資性擔(dān)保”字樣。目前，絕大多數(shù)融資性擔(dān)保機構(gòu)在名稱中仍沿用“信用擔(dān)保公司”或“投資擔(dān)保公司”等字樣，與非融資性擔(dān)保機構(gòu)在名稱上沒有嚴格區(qū)分，不僅媒體和社會公眾，甚至監(jiān)管機構(gòu)也很難只從名稱上區(qū)分一個擔(dān)保機構(gòu)是融資性擔(dān)保機構(gòu)還是非融資性擔(dān)保機構(gòu)。

 

　　二是兩者在業(yè)務(wù)范圍上有所重疊?！稌盒修k法》規(guī)定，融資性擔(dān)保機構(gòu)也可以經(jīng)營非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，但其所經(jīng)營的非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)也要受到監(jiān)管；而非融資性擔(dān)保機構(gòu)從事非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)則無市場準(zhǔn)入限制和業(yè)務(wù)監(jiān)管。

 

　　目前非融資性擔(dān)保機構(gòu)作為一般性工商企業(yè)在工商部門登記，因此，除了爆發(fā)風(fēng)險事件或接到投訴、舉報，有關(guān)部門無權(quán)依法對其實施有效管理。融資性擔(dān)保業(yè)監(jiān)管制度建立以來，通過建章立制和規(guī)范整頓，融資性擔(dān)保機構(gòu)經(jīng)營管理和監(jiān)管工作已逐步進入規(guī)范化軌道，融資性擔(dān)保行業(yè)市場形象和市場信心有所提高。然而，非融資性擔(dān)保機構(gòu)無序發(fā)展和違法違規(guī)經(jīng)營行為誤導(dǎo)了社會公眾，給融資性擔(dān)保行業(yè)形象和聲譽造成了嚴重沖擊。非融資性擔(dān)保機構(gòu)通過違法違規(guī)行為攫取暴利，這對融資性擔(dān)保機構(gòu)也是一個非常負面的示范效應(yīng)，容易導(dǎo)致“擔(dān)保亂象”向融資性擔(dān)保機構(gòu)傳導(dǎo)，極大地干擾了融資性擔(dān)保機構(gòu)的正常經(jīng)營和健康發(fā)展。如不及時對這些機構(gòu)加以有效規(guī)范，“劣幣”將驅(qū)逐“良幣”，來之不易的融資性擔(dān)保機構(gòu)健康發(fā)展的大好局面可能毀于一旦。

 

　　規(guī)范非融資性擔(dān)保機構(gòu)的初步構(gòu)想

 

　?。ㄒ唬┩ㄟ^工商部門企業(yè)年檢，篩查不從事?lián)I(yè)務(wù)的機構(gòu)

 

　　一是落實和細化年檢材料要求。根據(jù)國家工商總局頒布的《企業(yè)年度檢驗辦法》及其年檢須知，擔(dān)保公司申報工商年檢需提交的材料包括年度資產(chǎn)負債表、年度損益表及審計報告。工商部門通過對上述年檢材料的審查，特別是對審計報告的審查，可以查明某些擔(dān)保公司是否實際從事了擔(dān)保業(yè)務(wù)。筆者認為，可以考慮由國家授權(quán)工商總局對擔(dān)保公司提交的審計報告等年檢材料提出更為細致、規(guī)范的要求，以更為清楚明確地反映其從事?lián)I(yè)務(wù)的相關(guān)情況。

 

　　二是將年檢由形式審查變?yōu)閷嵸|(zhì)審查。根據(jù)《企業(yè)年度檢驗辦法》的規(guī)定，企業(yè)登記機關(guān)對企業(yè)實施年檢主要采取形式審查（書式審查）和實質(zhì)審查兩種方式。目前，我國企業(yè)年檢以形式審查為原則，以實質(zhì)審查為例外。這種方式不利于核實擔(dān)保機構(gòu)年檢材料的真實性，不利于掌握其真實的經(jīng)營情況。企業(yè)登記機關(guān)是履行政府經(jīng)濟調(diào)控和市場經(jīng)濟秩序監(jiān)督管理的職能部門，為掌握擔(dān)保機構(gòu)從事?lián)I(yè)務(wù)的真實情況，清查打著擔(dān)保旗號卻不從事?lián)I(yè)務(wù)的機構(gòu)，筆者認為，可以考慮由國家授權(quán)工商總局對包括擔(dān)保行業(yè)在內(nèi)的一些特殊行業(yè)的企業(yè)加大年檢力度，改形式審查為實質(zhì)審查，以達到維護市場經(jīng)濟秩序的目的。

 

　?。ǘ┙共粡氖?lián)I(yè)務(wù)的非融資性擔(dān)保機構(gòu)在名稱中使用“擔(dān)保”字樣

 

　　融資性擔(dān)保機構(gòu)與非融資性擔(dān)保機構(gòu)聯(lián)系較為緊密，相似度較高，難以從名稱上對兩者加以區(qū)分。禁止不從事?lián)I(yè)務(wù)的機構(gòu)在其名稱中使用“擔(dān)保”字樣，一方面可以避免某些非融資性擔(dān)保機構(gòu)的違法違規(guī)行為給社會公眾帶來誤導(dǎo)，有利于融資性擔(dān)保機構(gòu)與非融資性擔(dān)保機構(gòu)在外觀上的區(qū)分；另一方面可以避免這些機構(gòu)的行為給整個擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展帶來負面影響，有利于樹立擔(dān)保行業(yè)的正面形象。

 

　　此舉目前在法律上面臨一定的障礙。根據(jù)企業(yè)名稱登記管理有關(guān)規(guī)定，企業(yè)名稱表述應(yīng)與企業(yè)主要的經(jīng)營范圍相一致，企業(yè)經(jīng)營范圍中不包含“擔(dān)?！睒I(yè)務(wù)，則名稱的行業(yè)表述中不得帶有“擔(dān)?！弊謽?。目前非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)和機構(gòu)的設(shè)立不需要行政許可，即使實際不從事?lián)I(yè)務(wù)，工商部門也無法禁止其在經(jīng)營范圍中列入“擔(dān)?！睒I(yè)務(wù)，因此也就無法禁止非融資性擔(dān)保機構(gòu)在名稱中冠有“擔(dān)?！弊謽?。為克服相關(guān)法律障礙，筆者認為，可以考慮由國家對非融資性擔(dān)保機構(gòu)的名稱問題進行專門規(guī)范，對成立一定期限內(nèi)（如1年）不從事?lián)I(yè)務(wù)的機構(gòu)或擔(dān)保業(yè)務(wù)占其業(yè)務(wù)比例過低的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，即責(zé)令其去除機構(gòu)名稱中的“擔(dān)?！弊謽?。

 

　　（三）修訂《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》，將其上升為行政法規(guī)

 

　　如在現(xiàn)行機制下，通過上述以及其他方式仍難以有效規(guī)范非融資性擔(dān)保機構(gòu)，則可盡快啟動《暫行辦法》的修訂工作，將其有關(guān)內(nèi)容進行必要的修改并將其上升為行政法規(guī)。通過法律效力層級的提升，可以為非融資性擔(dān)保機構(gòu)的規(guī)范提供更為有力的措施，以解決擔(dān)保機構(gòu)的名稱專用權(quán)等問題。

 

　　（四）確定監(jiān)管部門，將非融資性擔(dān)保機構(gòu)納入監(jiān)管范圍

 

　　上述三方面構(gòu)想主要解決的是名稱使用等局部問題，是現(xiàn)行體制下的改良之策，只能解決當(dāng)務(wù)之急。欲尋求治本之策，對非融資性擔(dān)保機構(gòu)實施全面、系統(tǒng)、有效的監(jiān)管，就必須在監(jiān)管體制上進行創(chuàng)新和突破，確立專門的監(jiān)管部門，將非融資性擔(dān)保機構(gòu)納入監(jiān)管范圍。筆者的考慮如下：

 

　　1.盡快確定非融資性擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管部門。非融資性擔(dān)保是除融資性擔(dān)保之外的其他擔(dān)保類型的統(tǒng)稱，包含的擔(dān)保業(yè)務(wù)種類眾多，可能涉及多個部門。為避免不同監(jiān)管部門之間條塊分割、各自為政，使非融資性擔(dān)保乃至整個擔(dān)保行業(yè)重回“多頭監(jiān)管”、“九龍治水”的局面，應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管部門對非融資性擔(dān)保機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管。在監(jiān)管部門的具體選擇上，既可考慮在融資性擔(dān)保監(jiān)管框架之外另尋監(jiān)管部門，也可考慮將非融資性擔(dān)保機構(gòu)納入現(xiàn)行融資性擔(dān)保監(jiān)管框架，實現(xiàn)擔(dān)保行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。非融資性擔(dān)保機構(gòu)納入監(jiān)管范圍后，任何單位和個人未經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)不得經(jīng)營非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，不得在名稱中使用“擔(dān)?！弊謽印?/span>

 

　　2.盡快制定和完善非融資性擔(dān)保行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)及配套政策制度，加快非融資性擔(dān)保行業(yè)建章立制的步伐，為非融資性擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)督管理提供制度依據(jù)，使非融資性擔(dān)保行業(yè)的規(guī)范和發(fā)展有法可依，有章可循。

 

　　3.確定非融資性擔(dān)保機構(gòu)的設(shè)立條件，把好市場準(zhǔn)入關(guān)。特別是明確對其更低注冊資本、股東出資方式、董事、監(jiān)事、高管人員任職資格、從業(yè)人員任職資格等方面的要求。

 

　　4.明確非融資性擔(dān)保機構(gòu)的經(jīng)營范圍。原則上鼓勵非融資性擔(dān)保公司以經(jīng)營訴訟保全擔(dān)保、工程擔(dān)保等非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)為主，形成自己的核心主業(yè)。同時，在資本、內(nèi)控匹配、風(fēng)險可控的前提下，積極開展中介服務(wù)、自有資金投資等兼營業(yè)務(wù)。對于可能嚴重沖擊非融資性擔(dān)保主業(yè)、造成重大風(fēng)險而目前非融資性擔(dān)保公司又實際大量從事的如吸收存款、發(fā)放貸款、受托發(fā)放貸款、受托投資以及非法集資等行為，要明確予以禁止。